Ροή
Την παραδοχή πως καθυστέρησαν 1 χρόνο να εγκρίνουν τα «ΕΣΠΑ» ανα την ΕΕ και τώρα αν δεν τρέξουν τα κράτη για να καλύψουν τον χαμένο χρόνο κινδυνεύουν με την απώλεια πολύ μεγάλων κονδυλίων, μεταφέρει μελέτη της Ευρωπαϊκής Επιτροπής. Παρέχει προβλέψεις για τις εισροές και τις εκροές του προϋπολογισμού της ΕΕ κατά την περίοδο 2023-2027. Αποτιμά τα έσοδα και τις δαπάνες που απορρέουν από το πολυετές δημοσιονομικό πλαίσιο - ΠΔΠ (σ.σ. γνωστό ως ΕΣΠΑ στην Ελλάδα) για την νέα περίοδο 2021-2027 και το NextGenerationEU (σ.σ. Ταμείου Ανάκαμψης).
Το έτος-κλειδί κατά την Επιτροπή είναι το 2023, όταν θα πρέπει να τρέξει μαζικά το Ταμείο Ανάκαμψης αλλά και να κινητοποιηθεί έγκαιρα το ΕΣΠΑ. Και τούτο με την λογική πως σε κράτη τα εν λόγω προγράμματα ακόμη εγκρίνονται... Η μελέτη περιλαμβάνει την προσαρμογή των «ΕΣΠΑ» για την καθυστερημένη έγκριση κανόνων και προγραμμάτων, αλλά και τις αλλαγές του Ταμείου Ανάκαμψης λόγω της νέας κρίσης που οδηγούν στο REPowerEU.
Στην μελέτη δεν γίνεται αναφορά ανά κράτος. Η Ελλάδα, ωστόσο, ήταν από τα πρώτα κράτη που κατέθεσαν Σχέδιο Ανάκαμψης (και εγκρίθηκε άμεσα το 2021 με 31 δισ. επιδοτήσεων και δανείων), αλλά και νέο ΕΣΠΑ το οποίο όμως εγκρίθηκε επίσης από τα πρώτα στην ΕΕ αλλά έναν χρόνο μετά με κοινοτικά κονδύλια 21 δισ. ευρώ. Τώρα εγκρίνονται σταδιακά τα πρώτα από τα επιχιερησιακά προγράμματα του ΕΣΠΑ. Το μεγάλο στοίχημα όμως, όπως αναφέτουν συνεχώς κυβερνητικά στελέχη (σ.σ και ευκαιρία) είναι το μεγάλο ύψος των κονδυλίων που αναλογούν στη χώρα σε σχέση με το ΑΕΠ της.
Το πόρισμα
Η Επιτροπή αναφέρει πως «οι παρούσες προβλέψεις καταρτίζονται σε κλίμα έντονης αβεβαιότητας λόγω του πολέμου στην Ουκρανία». Καθιστά σαφές επίσης πως, παρότι έχει προχωρήσει η ολοκλήρωση των προγραμμάτων που είναι σε εξέλιξη, «η καθυστερημένη έγκριση της νομοθετικής δέσμης του ΠΔΠ 2021-2027» ανά την ΕΕ (ΕΣΠΑ στην Ελλάδα), που αποδίδει στην πανδημία «έχει προκαλέσει περισσότερες καθυστερήσεις στην έναρξη του ΠΔΠ και υψηλότερους κινδύνους αποδέσμευσης από ό,τι αναμενόταν προηγουμένως για την πλειονότητα των νέων προγραμμάτων».
«Αυτό έχει ως αποτέλεσμα να μετατεθούν προς τα πίσω οι ανάγκες πληρωμών στο υπόλοιπο της περιόδου του ΠΔΠ (μετά το 2027).
«Μια άλλη συνέπεια είναι ο υψηλότερος κίνδυνος πραγματικής απώλειας κονδυλίων κατά τα τελευταία έτη της περιόδου προγραμματισμού λόγω αυτόματων αποδεσμεύσεων, εάν τα κράτη μέλη δεν καταβάλουν προσπάθειες για την κάλυψη των αρχικών καθυστερήσεων, αρχής γενομένης ήδη από τα πρώτα έτη της αποτελεσματικής εφαρμογής», αναφέρει.
Για το Ταμείο Ανάκαμψης (NextGenerationEU) αναφέρει πως χάρη σε αυτό, ο προϋπολογισμός της ΕΕ θα εξακολουθήσει να βρίσκεται στο επίκεντρο της ευρωπαϊκής οικονομικής ανάκαμψης μετά την πανδημία COVID-19 κατά τα επόμενα έτη, όταν λήξουν τα προηγούμενα προγράμματα του ΠΔΠ (σ.σ. υφιστάμενα ΕΣΠΑ), και προτού τα νέα προγράμματα φθάσουν σε κανονικό ρυθμό, αναφέρει. «Η αναγκαιότητα να χρησιμοποιηθούν τα κονδύλια του NextGenerationEU πριν από τη λήξη της προθεσμίας για τις εκταμιεύσεις έως το 2026 ενδέχεται να επηρεάσει την ικανότητα των κρατών μελών να καταβάλουν πρόσθετες προσπάθειες για την επιτάχυνση της έναρξης της νέας περιόδου προγραμματισμού για κονδύλια υπό επιμερισμένη διαχείριση στο πλαίσιο του ΠΔΠ» επισημαίνεται.
Οι ανάγκες απορρόφησης
Οι πληρωμές κατά την επόμενη πενταετία του ΠΔΠ αναμένεται να ανέλθουν σε 1,156 τρισ. ευρώ, συμπεριλαμβανομένων 873 δισ. ευρώ κάτω από το ανώτατο όριο πληρωμών του ΠΔΠ και 278 δισ. ευρώ για μη επιστρεπτέα στήριξη στο πλαίσιο του NextGenerationEU.
Οι προβλεπόμενες πληρωμές από τον προϋπολογισμό της ΕΕ δεν κατανέμονται ομοιόμορφα κατά τη διάρκεια της περιόδου αναφοράς. Εξαρτώνται από την αναμενόμενη εξέλιξη:
1) της σταδιακής εισαγωγής πληρωμών υπέρ των νέων προγραμμάτων του ΠΔΠ (66 % του συνόλου των πληρωμών),
2) του ρυθμού των εκταμιεύσεων στο πλαίσιο του NextGenerationEU (24 % των πληρωμών) και
3) της ολοκλήρωσης των αναλήψεων υποχρεώσεων που πραγματοποιήθηκαν την περίοδο 2014-2020 και νωρίτερα (υφιστάμενο ΕΣΠΑ, 10 % των πληρωμών).
Ο εκτιμώμενος ετήσιος μέσος όρος των εκροών ανέρχεται σε 231 δισ. ευρώ, εκ των οποίων 56 δισ. ευρώ θα χρηματοδοτηθούν με δανεισμό από τις κεφαλαιαγορές για τα προγράμματα στο πλαίσιο του NextGenerationEU.
Οι πληρωμές κατά τη διάρκεια της περιόδου αναμένεται να μειωθούν σταθερά μετά την κορύφωση του 2023, η οποία οφείλεται σε μεγάλο βαθμό στην εμπροσθοβαρή χρηματοδότηση του NextGenerationEU. Το 2026 αναμένεται προσωρινή ανάκαμψη των εκροών, όταν θα πρέπει να ολοκληρωθούν όλες οι τελικές πληρωμές στο πλαίσιο του NextGenerationEU. Από το 2027, οι προβλέψεις περιλαμβάνουν σχεδόν αποκλειστικά πληρωμές στο πλαίσιο των προγραμμάτων του ΠΔΠ 2021-2027.
Με επίκεντρο τις δαπάνες στο πλαίσιο του τρέχοντος ΠΔΠ και την ολοκλήρωση των προηγούμενων ΠΔΠ, οι προβλεπόμενες πληρωμές ανέρχονται κατά μέσο όρο σε 175 δισ. ευρώ, με επίπεδα κάτω από τον μέσο όρο την περίοδο 2023-2024 και πάνω από τον μέσο όρο την περίοδο 2026-2027. Η διαφορά μεταξύ του έτους κορύφωσης των πληρωμών (2027) και του έτους που αναμένεται το κατώτατο σημείο (2024) είναι περίπου 36 δισ. ευρώ. Η τάση αυτή παρατηρήθηκε επίσης σε προηγούμενα ΠΔΠ λόγω της σταδιακής κατάργησης των πληρωμών περάτωσης των προηγούμενων δημοσιονομικών πλαισίων και των νέων προγραμμάτων δαπανών που επιτυγχάνουν αποτελεσματικά τον κανονικό τους ρυθμό κατά το δεύτερο ήμισυ του αντίστοιχου ΠΔΠ.
ΕΣΠΑ – παραδοχή καθυστέρησης από ΕΕ
Οι προβλέψεις πληρωμών για την περίοδο 2023-2027 για τον νέο προγραμματισμό της πολιτικής συνοχής ανά την ΕΕ ανέρχονται σε 177 δισ. ευρώ, ποσό χαμηλότερο κατά 8 δισ. ευρώ περίπου σε σύγκριση με τις προβλέψεις του προηγούμενου έτους. «Οι εντονότερες καθυστερήσεις στην έναρξη της περιόδου προγραμματισμού 2021-2027 θα διαμορφώσουν τις πληρωμές για το υπόλοιπο της περιόδου του ΠΔΠ. Το 2021 δεν εγκρίθηκε κανένα εθνικό πρόγραμμα, ενώ όλα αναμένεται να εγκριθούν έως το τέλος του 2022» επισημαίνεται. «Η πανδημία COVID-19 και η ανάγκη ενσωμάτωσης των πρωτοβουλιών ανάκαμψης στη νομοθετική δέσμη που ήταν υπό διαπραγμάτευση κατά τη διάρκεια του 2020 είχαν ως αποτέλεσμα να εκδοθούν αργότερα οι σχετικές νομικές πράξεις, γεγονός που εξηγεί σε μεγάλο βαθμό τις καθυστερήσεις που παρατηρήθηκαν» αναφέρεται. Επιπλέον, η εστίαση των εθνικών αρχών στην υλοποίηση του NextGenerationEU μπορεί επίσης να διαδραμάτισε κάποιον ρόλο.
Η τεχνική παραδοχή για την πρόβλεψη αυτή είναι ότι από το 2024 τα κράτη μέλη θα αρχίσουν να καλύπτουν εν μέρει τις καθυστερήσεις που συσσωρεύτηκαν κατά την περίοδο 2021-2023 και θα επιτύχουν ταχύτητα υλοποίησης συγκρίσιμη με εκείνη της περιόδου 2014-2020 προς τα τελευταία έτη του ΠΔΠ. «Η παραδοχή αυτή υιοθετείται σε ένα πλαίσιο αυξημένης αβεβαιότητας λόγω της τρέχουσας γεωπολιτικής και οικονομικής αστάθειας, καθώς και της απουσίας σχετικού ιστορικού σημείου αναφοράς για την υλοποίηση των έργων σε μακροπρόθεσμο ορίζοντα» αναφέρεται.
Τα 2 σενάρια
Οι προβλέψεις αυτές υπόκεινται σε κινδύνους θετικών και αρνητικών εξελίξεων. Η Επιτροπή εκτιμά πως «τα κράτη μέλη μπορούν να καταβάλουν επιπλέον προσπάθειες για την επιτάχυνση της υλοποίησης από το 2023 και η ταχύτητα υλοποίησης της προηγούμενης περιόδου προγραμματισμού θα μπορούσε να επιτευχθεί νωρίτερα. Οι πληρωμές ενδέχεται επίσης να επιταχυνθούν σε σχέση με την πρωτοβουλία REPowerEU, στο πλαίσιο της οποίας η Επιτροπή πρότεινε στα κράτη μέλη να έχουν τη δυνατότητα να μεταφέρουν έως και το 12,5 % των κονδυλίων τους για τη συνοχή στον μηχανισμό ανάκαμψης και ανθεκτικότητας (κάτι που δεν αντικατοπτρίζεται στις προβλέψεις), αξιοποιώντας την ήδη διαθέσιμη δυνατότητα μεταφοράς 5 % και προσθέτοντας δυνατότητα μεταφοράς 7,5% μόνο για τους στόχους της πρωτοβουλίας REPowerEU».
Αντιθέτως, αναφέρει η Επιτροπή, εάν τα κράτη μέλη δεν καταβάλουν πρόσθετες προσπάθειες, θα συνεχιστεί η καθυστέρηση ενός έτους. Κατά συνέπεια, αυτό θα καθυστερούσε τις πληρωμές και θα οδηγούσε ενδεχομένως σε άνευ προηγουμένου υψηλό επίπεδο αποδεσμεύσεων λόγω των κανόνων αποδέσμευσης Ν+ 3.
Κοινή γεωργική πολιτική (ΚΓΠ)
Οι προβλέψεις πληρωμών για τον πυλώνα Ι της ΚΓΠ —208 δισ. ευρώ κατά την περίοδο 2023-2027— αντικατοπτρίζουν τον πλέον πρόσφατο δημοσιονομικό προγραμματισμό και τις μεταφορές των κρατών μελών μεταξύ των δύο πυλώνων της ΚΓΠ. Σε αντίθεση με την πολιτική συνοχής, δεν αναμένονται καθυστερήσεις στο πεδίο του Ευρωπαϊκού Γεωργικού Ταμείου Αγροτικής Ανάπτυξης (ΕΓΤΑΑ)— λόγω των διετών μεταβατικών διατάξεων, οι οποίες παρέτειναν τα προγράμματα της περιόδου 2014-2020 έως το 2022. Δεδομένου ότι όλα τα κράτη μέλη έχουν υποβάλει τα στρατηγικά τους σχέδια για τη νέα ΚΓΠ, η πραγματική υλοποίηση των προγραμμάτων για την περίοδο 2023-2027 αναμένεται να αρχίσει ήδη από το 2023, ένα έτος νωρίτερα από ό,τι είχε υποτεθεί στην έκθεση προβλέψεων του Ιουνίου 2021.
Ωστόσο, αναμένονται ορισμένες ετήσιες αποκλίσεις κατά την περίοδο 2024-2027, με ιδιαίτερη συγκέντρωση πληρωμών το 2026 λόγω της αλληλεπικάλυψης μεταξύ της ολοκλήρωσης των προηγούμενων προγραμμάτων (σύμφωνα με τον κανόνα αποδέσμευσης Ν+3) και της ταχύτερης σταδιακής εφαρμογής των νέων προγραμμάτων (σύμφωνα με τον κανόνα αποδέσμευσης Ν+2). Επιπλέον, οι πληρωμές του ΕΓΤΑΑ μπορούν να επιταχυνθούν σε σχέση με την πρωτοβουλία REPowerEU, κατά τρόπο παρόμοιο με τα ταμεία της πολιτικής συνοχής (βλέπε προηγούμενο σημείο).
NextGenerationEU
Το NextGenerationEU είναι ένα προσωρινό μέσο έκτακτης ανάγκης για την αντιμετώπιση κρίσεων, την ανάκαμψη και τα μέτρα ανθεκτικότητας και στο επίκεντρο βρίσκεται ο μηχανισμός ανάκαμψης και ανθεκτικότητας (ΜΑΑ), ο οποίος αντιπροσωπεύει το 80 % των μη επιστρεπτέων κονδυλίων. Έχει εισέλθει στη φάση της υλοποίησης, σημειώνοντας ταχεία πρόοδο σύμφωνα με το χρονοδιάγραμμα των μεταρρυθμίσεων και επενδύσεων που καθόρισαν τα κράτη μέλη. Έως το τέλος Μαΐου του 2022, 26 κράτη μέλη είχαν υποβάλει επισήμως τα οικεία σχέδια, η καταβολή προχρηματοδότησης ύψους έως 13 % της χρηματοδοτικής συνεισφοράς είχε γίνει σε 21 κράτη μέλη.
Το REACT-EU αποτελεί το δεύτερο μεγαλύτερο μέσο του NextGenerationEU, καθώς αντιπροσωπεύει το 12 % της μη επιστρεπτέας στήριξης. Οι ενδιάμεσες και οι τελικές πληρωμές συγκεντρώνονται κατά την περίοδο 2022-2024. Οι πληρωμές είναι ακόμη πιο εμπροσθοβαρείς, καθώς τα κράτη μέλη μπορούν να χρησιμοποιήσουν χρηματοδότηση στο πλαίσιο του REACT-EU για την αντιμετώπιση των πρόσφατων ροών ατόμων που διέφυγαν από την Ουκρανία μετά τη ρωσική εισβολή. Για να καταστεί δυνατή η επιτάχυνση της εκταμίευσης των υπόλοιπων κονδυλίων, η νομοθεσία τροποποιήθηκε ώστε να καταστεί δυνατή η αύξηση των πληρωμών προχρηματοδότησης και οι απλουστευμένες επιλογές κόστους. Ορισμένες περιορισμένες πληρωμές περάτωσης αναμένονται έως το τέλος του 2025.
