Στους καταναλωτές και όχι στους παραγωγούς περνά το μεγαλύτερο βάρος από τις μεταβολές των συντελεστών ΦΠΑ, όπως προκύπτει από μελέτη του Κέντρου Προγραμματισμού και Οικονομικών Ερευνών (ΚΕΠΕ). Στη μελέτη επισημαίνεται η κρισιμότητα της διαμόρφωσης ενός περιεκτικού πλαισίου για τον ΦΠΑ και διατυπώνονται συγκεκριμένες προτάσεις προς τις ελληνικές κυβερνήσεις προς την κατεύθυνση αυτή με δεδομένο τον σημαντικό ρόλο που διαδραματίζουν τα φορολογικά έσοδα στην εξασφάλιση της παροχής δημόσιων αγαθών και υπηρεσιών και, γενικότερα, στη χρηματοδότηση των κρατικών δραστηριοτήτων.
Ειδικότερα, η μελέτη των Αι. Τσούμα, Φ. Οικονόμου, Α. Κοντόλαιμου και Γ. Σκίντζη μέσα από ενδελεχή ανάλυση, παρουσιάζει πώς αποκρίνονται τα έσοδα από ΦΠΑ στις μεταβολές μακροοικονομικών μεγεθών και στα μέτρα που εφαρμόζονται. Παρέχει συνεπώς μία ανάλυση της τάσης μεταβολής (buoyancy) και της ελαστικότητας (elasticity) των εσόδων από ΦΠΑ στην Ελλάδα.
Όπως επισημαίνεται τα φορολογικά έσοδα, σε συνδυασμό με τις αποφάσεις που αφορούν τις δημόσιες δαπάνες συνδέονται άρρηκτα με την πορεία του δημόσιου χρέους. Η μελέτη της απόκρισής τους στις επικρατούσες οικονομικές συνθήκες και στα εφαρμοζόμενα φορολογικά μέτρα θα πρέπει να αποτελεί ύψιστης σημασία ζήτημα, δεδομένων των μακροχρόνιων προκλήσεων που σχετίζονται με τα δημοσιονομικά μεγέθη στην Ελλάδα, καθώς και των πρόσφατων εξελίξεων στον δημόσιο προϋπολογισμό ως απόρροια της πανδημίας COVID-19.
Με βάση τη μελέτη, η απόκριση των εσόδων από τον ΦΠΑ στις μεταβολές του Ακαθάριστου Εγχώριου Προϊόντος (ΑΕΠ), - μέσω τόσο της μεθόδου απευθείας εκτίμησης όσο και της μεθόδου εκτίμησης σε δύο σκέλη - καταδεικνύουν μία λιγότερο από αναλογική συνολική και ενδογενή απόκριση.
Από την άλλη, παρέχονται ενδείξεις για μία αναλογική συνολική και ενδογενή σχέση απόκρισης των εσόδων από τον ΦΠΑ στις μεταβολές της φορολογικής βάσης δηλαδή της ιδιωτικής κατανάλωσης.
Επιπλέον, τα στοιχεία υποδηλώνουν ουδέτερη επίδραση των εξεταζόμενων διακριτικών φορολογικών μέτρων στα έσοδα από τον ΦΠΑ, δηλαδή των αυξήσεων των κανονικών και μειωμένων συντελεστών κατά την υπό εξέταση περίοδο.
Συνεπώς η μελέτη καταλήγει ότι:
• Η υπόθεση της μοναδιαίας τιμής της απόκρισης (και, κατ’ επέκταση, η υπόθεση της αναλογικότητας) δεν θα πρέπει σε καμία περίπτωση να θεωρείται αυτονόητα δεδομένη.
• Απαιτείται προσοχή κατά την ερμηνεία οποιουδήποτε ευρήματος αναλογικότητας ή μη αναλογικότητας (προς την ανοδική ή καθοδική κατεύθυνση) της απόκρισης των εσόδων από ΦΠΑ στις μεταβολές του ΑΕΠ, ανάλογα με το εάν η αναφορά σχετίζεται με την ανοδική ή καθοδική φάση του οικονομικού κύκλου και ανάλογα με τη διάρκεια καθεμιάς από αυτές τις φάσεις.
• Δεν θα πρέπει να θεωρείται δεδομένο ότι η ενίσχυση της ενδογενούς σχέσης μέσω της εφαρμογής μιας σειράς αυξήσεων στους κανονι- κούς και μειωμένους συντελεστές ΦΠΑ θα οδηγήσει αναγκαστικά, σε όρους δημοσιονομικής βιωσιμότητας, σε επιπρόσθετες επιδράσεις στο δημοσιονομικό ισοζύγιο μακροπρόθεσμα.
• Οι κυβερνήσεις θα πρέπει να δίνουν μεγαλύτερη έμφαση σε σχέ- σεις που θεωρούνται ότι εμπίπτουν στο πεδίο της πολιτικής και εί- ναι περισσότερο υπό τον έλεγχό τους, όπως η σχέση μεταξύ των εσόδων από ΦΠΑ και της φορολογικής τους βάσης και, ανάλογα με τους στόχους που τίθενται και το μέγεθος του αντίστοιχου μέτρου απόκρισης, θα πρέπει να είναι έτοιμες να προσφύγουν σε πρόσθετα εργαλεία πολιτικής, σε περίπτωση που τα εφαρμοσμένα διακριτικά φορολογικά μέτρα δεν αποδειχθούν επαρκώς αποτελεσματικά.
Η μελέτη τονίζει ότι τα αποτελέσματα των βραχυχρόνιων αναλύσεων διαφέρουν αισθητά από αυτά των μακροχρόνιων. Ιδιαίτερα τονίζεται ότι σε περιόδους κρίσεων, όπως αυτή της πανδημίας COVID-19, οι βραχυχρόνιες σχέσεις απόκρισης των εσόδων μπορούν να διαταραχθούν σημαντικά.
Όλες αυτές οι πτυχές υποδηλώνουν ότι:
• Είναι σαφώς ανακριβές να συγχέονται ή να θεωρούνται εκ των προτέρων ως ταυτόσημα τα αποτελέσματα οποιασδήποτε βραχυχρόνιας ανάλυσης με τα ευρήματα μιας μακροχρόνιας ανάλυσης, καθώς διαφορετικά θεμελιώδη μεγέθη διέπουν τις σχέσεις στους δύο χρονικούς ορίζοντες.
• Δεν θα πρέπει να θεωρείται δεδομένο ότι η ενίσχυση της ενδογενούς σχέσης μέσω της εφαρμογής μιας σειράς αυξήσεων στους κανονικούς και μειωμένους συντελεστές ΦΠΑ θα καταστήσει υπο- χρεωτικά, σε όρους σταθεροποιητικής δημοσιονομικής πολιτικής, τα έσοδα από ΦΠΑ καλύτερο ή χειρότερο αυτόματο σταθεροποιητή σε βραχυχρόνιο ορίζοντα.
• Το δυναμικό και διαρκώς μεταβαλλόμενο οικονομικό περιβάλλον, και ιδιαίτερα οι σοβαρές κρίσεις και οι απρόβλεπτες, έκτακτες δια- ταραχές που επηρεάζουν κρίσιμες βραχυχρόνιες σχέσεις απόκρισης, όπως η σχέση μεταξύ των διακυμάνσεων στα έσοδα από ΦΠΑ και βασικών μακροοικονομικών μεταβλητών, αλλά ακόμη και μεταξύ των διακυμάνσεων των ίδιων των βασικών μακροοικονομικών μεγεθών, θα πρέπει να τίθενται στο επίκεντρο κάθε βραχυχρόνιας ανάλυσης, ώστε να αποφεύγεται η χάραξη πολιτικής επί ενδεχομένως εσφαλμένης βάσης.
Η παροχή ενός τόσο περιεκτικού πλαισίου είναι ιδιαίτερα κρίσιμη για τη χάραξη πολιτικής για τον ΦΠΑ από τις ελληνικές κυβερνήσεις. Ωστόσο, οι δημοσιονομικές αρχές που στοχεύουν σε ένα πληρέστερο πλαίσιο πολιτικής δεν θα πρέπει να αντιμετωπίζουν τα παραπάνω ως αποκομμένα από άλλα σημαντικά ζητήματα που σχετίζονται με τον ΦΠΑ, σημειώνεται. Άλλωστε, το σύστημα του ΦΠΑ χαρακτηρίζεται από εγγενείς διασυνδέσεις, καθώς και από αρκετές ανεπάρκειες, οι οποίες σε ορισμένες περιπτώσεις αφορούν άμεσα ή/και έμμεσα τη φορολογική βάση του ΦΠΑ ή το βασικό συνολικό δημοσιονομικό μέγεθος των εσόδων από τον ΦΠΑ. Οι υπεύθυνοι χάραξης πολιτικής θα πρέπει να συμπληρώνουν τη γνώση τους για την απόκριση των εσόδων από ΦΠΑ στην Ελλάδα με λεπτομερείς πληροφορίες σχετικά με τον βαθμό μετακύλισης των μεταβολών των συντελεστών ΦΠΑ στις τιμές των αγαθών και υπηρεσιών και, κατά συνέπεια, σχετικά με την κατανομή του φορολογικού βάρους μεταξύ καταναλωτών και παραγωγών.
Τα ευρήματα που παρέχονται, καταδεικνύουν υπομετακύλιση των αυξήσεων της περιόδου 2010-2011 των μειωμένων συντελεστών ΦΠΑ για τα τρόφιμα και μη αλκοολούχα ποτά, με αποτέλεσμα οι καταναλωτές να φέρουν ένα πολύ μεγαλύτερο μερίδιο του φορολογικού βάρους σε σχέση με τους παραγωγούς. Τέτοιες πληροφορίες αποτελούν αναγκαία προϋπόθεση για την κατάρτιση πιο ενδεδειγμένων πολιτικών ΦΠΑ. Επιπλέον, δεδομένων των σοβαρών ανεπαρκειών που προκαλούν σημαντικές απώλειες εσόδων από ΦΠΑ στην Ελλάδα, όπως η εκτεταμένη μη συμμόρφωση με τη νομοθεσία ΦΠΑ και η αναποτελεσματικότητα του συστήματος ΦΠΑ που σχετίζεται με την πολιτική, οι υπεύθυνοι χάραξης πολιτικής θα πρέπει να συνδυάζουν τη γνώση για την απόκριση των εσόδων από ΦΠΑ με λεπτομερείς πληροφορίες για το κενό ΦΠΑ (VAT gap).
Τι προτείνεται
Από την ανάλυση προκύπτουν ορισμένες προτάσεις προς τις ελληνικές κυβερνήσεις για συγκεκριμένες κατευθύνσεις πολιτικής και για τη διεξαγωγή συναφούς έρευνας.
Συγκεκριμένα:
Συνιστάται να βασίζονται σε αξιόπιστα και ακριβή στοιχεία σχετικά με την τάση μεταβολής και την ελαστικότητα των εσόδων από ΦΠΑ, τα οποία προκύπτουν από τη χρήση όλων των διαθέσιμων μέσων, εργαλείων και διακριτών διαστάσεων, με στόχο την αποφυγή απλοποιητικών υποθέσεων και αποφάσεων που βασίζονται σε γενικεύσεις και προσεγγιστικά αποτελέσματα. Διαφορετικά, πέραν του ότι θα είναι ανεπαρκής σε όρους μεθοδολογικής και τεχνικής προσέγγισης, η στήριξη σε οποιοδήποτε ελλιπές πλαίσιο ενέχει τον μεγάλο κίνδυνο να στρεβλώσει τη διαδικασία λήψης αποφάσεων σχετικά με οποιονδήποτε τομέα εφαρμογής που εμπεριέχει τη χρήση της τάσης μεταβολής και της ελαστικότητας των εσόδων από ΦΠΑ.
Με δεδομένες τις συχνές εναλλαγές μεταξύ των επικρατουσών συνθηκών ως προς την πορεία της οικονομικής δραστηριότητας, τις μακροχρόνιες και σοβαρές κρίσεις, αλλά και τις έκτακτες διαταραχές, θα πρέπει να ενσωματώνουν την ανάλυση της τάσης μεταβολής και της ελαστικότητας των εσόδων σε ένα σύστημα συνεχούς αξιολόγησης και παρακολούθησης, συμπεριλαμβανομένης της θεώρησης ενδεχόμενων υποκείμενων διαρθρωτικών αλλαγών. Αυτό θα διασφαλίσει ταχύτερη και καταλληλότερη τροποποίηση και προσαρμογή σε ένα δυναμικό και συνεχώς εξελισσόμενο οικονομικό περιβάλλον.
Θα πρέπει να διασφαλίζουν ότι παρέχονται λεπτομερή ευρήματα για την τάση μεταβολής και την ελαστικότητα των εσόδων όχι μόνο για την καίρια κατηγορία του ΦΠΑ, αλλά για όλες τις επιμέρους φορολογικές κατηγορίες, ή τουλάχιστον για τις μεγαλύτερες και πιο σημαντικές. Η απόκτηση πληρέστερων ευρημάτων δημιουργεί την αναγκαία οπτική σε όρους σχετικότητας για τις κυβερνήσεις, επιτρέποντας να αξιολογηθεί η σχετική σημασία μιας ισχυρότερης ή ασθενέστερης ενδογενούς απόκρισης των εσόδων από ΦΠΑ στις μεταβολές των κεντρικών μακροοικονομικών μεγεθών και του αντίστοιχου χώρου που υπολείπεται για περαιτέρω παρεμβάσεις και εφαρμογή μέτρων που αφορούν τον ΦΠΑ.
Συνιστάται να δημιουργήσουν μηχανισμούς που θα ενισχύσουν τη σύνδεση μεταξύ όλων των συναφών ερευνητικών κέντρων και κέντρων λήψης αποφάσεων, προκειμένου να περιορίσουν ή ακόμη και να εξαλείψουν τον κίνδυνο της ενδεχόμενης εξουδετέρωσης ή/και αντιστάθμισης των επιδράσεων. Περιορίζοντας τα αντισταθμιστικά αποτελέσματα ως προς τους συνολικούς στόχους που αφορούν την αύξηση των εσόδων και τους φόρους, τους επιμέρους κλαδικούς και διαρθρωτικούς στόχους και τους ευρύτερους στόχους των πολιτικών ισότητας και αναδιανομής, καθώς και ως προς τις ισχύουσες εθνικές υποχρεώσεις για τα δημοσιονομικά μεγέθη, η απορρέουσα ανταλλαγή πληροφοριών θα μετριάσει την ανάγκη για επιπλέον πα-
ρεμβάσεις και ακόμη πιο επιβαρυντικά μέτρα, ενισχύοντας έτσι την αποτελεσματικότητα της πολιτικής.
Τέλος, γίνεται η ισχυρή σύσταση να διασφαλίζουν τη βελτίωση της διαθεσιμότητας, ποιότητας και αξιοπιστίας των στατιστικών δεδομένων με άμεση συνάφεια, περιλαμβανομένης της παροχής συνεκτι- κών ποσοτικών δεδομένων αναφορικά με τον αντίκτυπο των εφαρμοσμένων μέτρων πολιτικής, μέσω της ενισχυμένης υποστήριξης της συνδεόμενης έρευνας τόσο σε τεχνικό όσο και σε οικονομικό επίπεδο. Προφανώς, όλες οι ως άνω διατυπωμένες συστάσεις πολιτικής συνδέονται θεμελιωδώς με τη διαθεσιμότητα των σχετικών δεδομένων, η οποία αποτελεί προϋπόθεση για οποιαδήποτε λεπτομερή και πολυσύνθετη ανάλυση της ενδογενούς και/ή της συνολι- κής απόκρισης των φορολογικών εσόδων στις μεταβολές βασικών μακροοικονομικών μεταβλητών.
