Με άρθρο του στην Καθημερινή της Κυριακής, ο ομότιμος καθηγητής του Συνταγματικού Δικαίου στη Νομική Σχολή ΑΠΘ, πρώην αντιπρόεδρος της Κυβέρνησης, πρώην πρόεδρος του ΠΑΣΟΚ, κ. Ευάγγελος Βενιζέλος αναπτύσσει τις σκέψεις του για την επερχόμενη Αναθεώρηση του Συντάγματος.
Στο άρθρο του ο κ. Βενιζέλος αναφέρει:
Η παγίδα του αναθεωρητικού λαϊκισμού
Η αναθεώρηση του Συντάγματος είναι η ύψιστη εκδοχή συντεταγμένης εξουσίας που ασκείται, προκειμένου να μεταβληθεί, εντός των προβλεπόμενων από το ίδιο ορίων, το Σύνταγμα χωρίς να θίγεται ο σκληρός πυρήνας των μη υποκείμενων σε αναθεώρηση διατάξεων που προστατεύονται από τη λεγόμενη ρήτρα αιωνιότητας ( άρθρο 110 παρ.1). Σε συντάγματα που τέτοια ρήτρα δεν υπάρχει, αναπτύσσεται η θεωρία της λεγόμενης βασικής δομής προκειμένου να προστατευθεί αυτός ο σκληρός πυρήνας. Η αναθεώρηση του Συντάγματος συνιστά παρ’όλα αυτά μια προσωρινή αναστολή της αυστηρότητας του τυπικού (δηλαδή του γραπτού και αυστηρού) Συντάγματος.
Από το κυρίαρχο κράτος στο «κράτος μέλος»
Αυτή όμως είναι μια ειδυλλιακή περιγραφή. Το κυρίαρχο εθνικό κράτος έχει δώσει προ πολλού τη θέση του στο «κράτος μέλος», σε ένα κράτος περιορισμένης και διαμοιρασμένης κυριαρχίας που κινείται εντός του πλαισίου της διεθνούς έννομης τάξης και, για τα ευρωπαϊκά δεδομένα, εντός του πλαισίου της ενωσιακής έννομης τάξης. Το αγέρωχο εθνικό Σύνταγμα, που ως σύμβολο της κρατικής κυριαρχίας διέθετε το μονοπώλιο της νομικής υπεροχής, κινείται εδώ και πολλές δεκαετίες μέσα σε συνθήκες πολλαπλότητας των έννομων τάξεων (εθνική, διεθνής, ενωσιακή), η κάθε μία από τις οποίες θεμελιώνει την ισχύ της αυτοαναφορικά και διεκδικεί το πρωτείο της εφαρμογής της στο πεδίο που θεωρεί ότι της ανήκει. Έστω και αν αυτό είναι καταρχάς δοτό από τα κράτη που ιδρύουν έναν διεθνή οργανισμό, όπως το Συμβούλιο της Ευρώπης ή συνάπτουν μια Σύμβαση, όπως η Ευρωπαϊκή Σύμβαση Δικαιωμάτων του Ανθρώπου (ΕΣΔΑ) ή μετέχουν σε μια δυναμική και υβριδική οντότητα, όπως η Ευρωπαϊκή Ένωση.
Το εθνικό Σύνταγμα και η αναθεώρησή του υπόκεινται συνεπώς όχι μόνο σε εθνικό αλλά και σε διεθνή και ενωσιακό δικαστικό έλεγχο, ακόμη και σε νομικοπολιτικό έλεγχο από μη δικαστικά όργανα, όπως η Επιτροπή Βενετίας του Συμβουλίου της Ευρώπης. Είδαμε πώς λειτουργεί το σχήμα αυτό στον συνεχή έλεγχο που ασκούν το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο Δικαιωμάτων του Ανθρώπου (ΕΔΔΑ) και το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΔΕΕ) στις αναθεωρήσεις του ουγγρικού και του πολωνικού Συντάγματος σε σχέση με την ανεξαρτησία της δικαιοσύνης αλλά και στον έλεγχο που ασκήθηκε από το ΔΕΕ στην περίπτωση του «βασικού μέτοχου» και από το ΕΔΔΑ στην άμεση εφαρμογή του επαγγελματικού ασυμβίβαστου των βουλευτών ήδη από τη Βουλή που ψήφισε τη σχετική διάταξη.
Το «επαυξημένο Σύνταγμα»
Στο πεδίο ιδίως των θεμελιωδών δικαιωμάτων, των βασικών εγγυήσεων του κράτους δικαίου (διάκριση εξουσιών, ανεξαρτησία της δικαιοσύνης, ανεξάρτητες αρχές) και των βασικών δημοκρατικών εγγυήσεων ( ελεύθερες περιοδικές εκλογές, δικαιώματα αντιπολίτευσης κ.ο.κ ) οι προβλέψεις του Συντάγματος αποκτούν το πλήρες κανονιστικό τους περιεχόμενο μόνο σε συνδυασμό με την ΕΣΔΑ και το ενωσιακό δίκαιο συμπεριλαμβανομένου του Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της ΕΕ (ΧΘΔ ΕΕ), συνεπώς μόνο σε συνδυασμό με τα πορίσματα της νομολογίας του ΕΔΔΑ και του ΔΕΕ. Αυτό αφορά ακόμη και ζητήματα οικονομικής, νομισματικής ή δημοσιονομικής πολιτικής που ρυθμίζονται από το ενωσιακό δίκαιο. Η σύμφωνη με την ΕΣΔΑ και το Δίκαιο της ΕΕ ερμηνεία του Συντάγματος είναι η μόνη που διασφαλίζει τη μείζονα προστασία των θεμελιωδών δικαιωμάτων, του κράτους δικαίου και της δημοκρατίας σε κάθε επίδικη περίπτωση.
Αυτή η προσέγγιση οδηγεί στο φαινόμενο του «επαυξημένου Συντάγματος», που δεν υπόκειται στην αναθεωρητική αρμοδιότητα και βούληση του εθνικού αναθεωρητικού νομοθέτη, καθώς αυτός, ακόμη και αν παρέμβει στο εθνικό συνταγματικό κείμενο, δεν μπορεί να μειώσει το επίπεδο προστασίας που παρέχει στα ανθρώπινα δικαιώματα, το κράτος δικαίου και στη δημοκρατία το πλέγμα και η ερμηνευτική λογική του «επαυξημένου συντάγματος» που τελεί υπό τον έλεγχο και την προστασία συστημάτων διεθνούς και ενωσιακού δικαστικού ελέγχου.
Στην περίοδο της Μεταπολίτευσης, δηλαδή υπό την ισχύ του Συντάγματος του 1975, όλες οι αναθεωρήσεις που συντελέστηκαν, παρά τις τριβές, σεβάστηκαν τα ουσιαστικά και διαδικαστικά όρια που θέτει το άρθρο 110 και υπέστησαν τον διεθνή δικαστικό έλεγχο που συνδέεται με τη λογική και την εγγύηση του «επαυξημένου συντάγματος». Οι αναθεωρήσεις όμως αυτές του 1986, 2001 και 2008 ξεκίνησαν στην πρώτη Βουλή και ολοκληρώθηκαν στη δεύτερη από την ίδια κομματική πλειοψηφία. Μόνο η αναθεώρηση του 2019 ξεκίνησε το 2018 με πλειοψηφία ΣΥΡΙΖΑ / ΑΝΕΛ και ολοκληρώθηκε το 2019 με πλειοψηφία Νέας Δημοκρατίας. Ενόψει της διαφαινόμενης αλλαγής κοινοβουλευτικής πλειοψηφίας από την πρώτη στη δεύτερη Βουλή απέκτησαν τότε πρακτικό περιεχόμενο δύο ζητήματα.
Η εναλλαγή των πλειοψηφιών
Το πρώτο αφορά τον τρόπο με τον οποίο λειτουργεί η εναλλαγή των αυξημένων πλειοψηφιών μεταξύ πρώτης (προτείνουσας) και δεύτερης (αναθεωρητικής) Βουλής. Αν η ανάγκη αναθεώρησης ενός καταλόγου διατάξεων διαπιστωθεί στην πρώτη Βουλή με πλειοψηφία 151 βουλευτών, η αναθεώρησή τους συντελείται από τη δεύτερη με πλειοψηφία 180 ή το αντίθετο. Αν η ανάγκη αναθεώρησης διαπιστωθεί με πλειοψηφία 180, η αναθεώρηση συντελείται με 151. Οι δύο Βουλές δεν είναι όμως ισοδύναμες. Τις αναθεωρημένες διατάξεις τις διαμορφώνει και τις καταστρώνει η δεύτερη ( η αναθεωρητική ) Βουλή. Αν οι 180 ψήφοι έχουν συγκεντρωθεί στην πρώτη Βουλή, η αυστηρότητα του Συντάγματος ουσιαστικά αναστέλλεται και η απλή πλειοψηφία της δεύτερης Βουλής αποκτά τη δυνατότητα μεταβολής του Συντάγματος.
Δεσμεύουν οι κατευθύνσεις της πρώτης Βουλής;
Προέκυψε έτσι το δεύτερο ζήτημα, αν η πρώτη Βουλή έστω με 151 ή πολύ περισσότερο με 180 ψήφους μπορεί να ψηφίσει κατευθύνσεις της αναθεώρησης που δεσμεύουν τη δεύτερη Βουλή η οποία καταστρώνει νομοτεχνικά της διατάξεις. Το ζήτημα αυτό τίθεται από το 1910, όταν η πρώτη Βουλή του παλιού καθεστώτος θέλησε να δεσμεύσει με κατευθύνσεις την επόμενη, που τελούσε υπό τον έλεγχο του Ελευθερίου Βενιζέλου. Η θεωρία της δέσμευσης από τις κατευθύνσεις της πρώτης Βουλής αντικρούσθηκε από τον ίδιο. Η πρόσφατη νομολογία θεωρεί υπαινικτικά ότι οι κατευθύνσεις έχουν σημασία αν είναι ρητές και ψηφισμένες στο επίπεδο της Ολομέλειας. Πρακτικά, η δεύτερη Βουλή διαμορφώνει το κείμενο του Συντάγματος όπως θέλει. Μόνη αποτελεσματική εγγύηση είναι, συνεπώς, η αυξημένη πλειοψηφία των 180 βουλευτών να πρέπει να συγκεντρωθεί στη δεύτερη Βουλή.
Αυτό ισχύει κατά μείζονα λόγο σε μια πολιτική συγκυρία όπως η τρέχουσα, που δεν μας επιτρέπει να γνωρίζουμε αν η επόμενη Βουλή θα διαθέτει πλειοψηφία ικανή να στηρίξει κυβέρνηση ή αν θα οδηγηθεί σε διάλυση. Θα ήταν θεσμικά και ιστορικά ανεύθυνο να διαμορφωθεί στην παρούσα Βουλή αυξημένη πλειοψηφία 180 βουλευτών για τη διαπίστωση της ανάγκης αναθεώρησης κάποιων συνταγματικών διατάξεων που αποβάλλουν την εγγύηση της αυστηρότητάς τους και εισάγονται προς αναθεώρηση στην επόμενη Βουλή από μια απλή πλειοψηφία 151 βουλευτών που δεν γνωρίζουμε ποια πολιτική ταυτότητα θα έχουν και σε ποια βάση και με ποιους συμβιβασμούς μπορεί να συμφωνήσουν στη στήριξη μιας κυβέρνησης.
Είναι προφανώς άλλης τάξης ζήτημα ο σχηματισμός κυβέρνησης έστω παράδοξης ή ασταθούς πλειοψηφίας και άλλης τάξης ζήτημα η αναθεώρηση του Συντάγματος από μια τέτοια πλειοψηφία. Θα ήταν, με άλλη διατύπωση, ιστορικό ατόπημα μεγάλων διαστάσεων η διαπίστωση της ανάγκης της αναθεώρησης από μια πλειοψηφία 180 βουλευτών στην παρούσα Βουλή με τις ψήφους πχ Νέας Δημοκρατίας και ΠΑΣΟΚ και η αναγνώριση αναθεωρητικής αρμοδιότητας σε μια πλειοψηφία 151 βουλευτών στην επόμενη Βουλή, στην οποία θα μπορούσε να είναι καθοριστική η συμμετοχή βουλευτών της «άπω δεξιάς». Η χώρα πρέπει συνεπώς να καταστεί έστω τυπικά διακυβερνήσιμη πριν το Σύνταγμα καταστεί αναθεωρήσιμο.
Η αναθεωρητική αρμοδιότητα μεταβιβάζεται στη μεθεπόμενη Βουλή;
Συναφές είναι και το ερώτημα αν η επόμενη Βουλή διαλυθεί λόγω αδυναμίας σχηματισμού κυβέρνησης, τι γίνεται με την αναθεωρητική της αρμοδιότητας που ισχύει μόνο για την πρώτη σύνοδό της. Αυτή εξαντλείται ή μεταβιβάζεται στη μεθεπόμενη Βουλή; Εδώ δεν πρόκειται για ανώμαλες και συντακτικά πρωτογενείς συνθήκες που οδήγησαν μεταπολεμικά και μετεμφυλιακά από τη Βουλή του 1946, στη Βουλή του 1950 και μετά στη Βουλή του 1951 που ψήφισε το Σύνταγμα του 1952. Πρόκειται για μια αλληλουχία αναθεωρητικών διαδικασιών, που σεβάστηκαν χωρίς αμφισβητήσεις τις προβλέψεις του άρθρου 110. Η μείζων δε αναθεώρηση του 2001, ευρεία και συναινετική, ξεκίνησε το 1995 από τη Βουλή του 1993 και μετά τη διάλυση της Βουλής και τη διεξαγωγή των εκλογών του 1996, η διαδικασία επαναλήφθηκε εξαρχής για να ολοκληρωθεί τον Απρίλιο του 2001 από τη Βουλή που είχε εκλεγεί το 2000. Πρέπει συνεπώς να υπάρχει ευρύτατη συναίνεση και γύρω από το ζήτημα αυτό.
Η αναθεωρητική συναίνεση
Ο σεβασμός του Συντάγματος προηγείται της αναθεώρησής του καταρχάς γιατί αυτό είναι προϋπόθεση της εγκυρότητας της αναθεωρητικής διαδικασίας, αλλά και γιατί αυτό είναι το μέτρο της αξιοπιστίας κάθε αναθεωρητικής πρωτοβουλίας που είναι πρωτοβουλία πολιτική και συχνά εξυπηρετεί πρόδηλες ή άδηλες σκοπιμότητες. Για τον λόγο αυτό, το πρώτο ζητούμενο κατά το άρθρο 110 του Συντάγματος είναι η αναθεωρητική συναίνεση, που πρέπει να είναι ουσιώδης και σοβαρή. Η αναθεώρηση δεν είναι πολιτικό παίγνιο για τη δημιουργία δήθεν μεταρρυθμιστικών εντυπώσεων ή για την άσκηση λαϊκίστικης δημαγωγίας μέσω της υποβολής αναθεωρητικών προτάσεων χωρίς ουσιαστικό περιεχόμενο, προκειμένου να δοκιμαστούν τα ανακλαστικά της αντιπολίτευσης και να κατηγορηθεί ότι δεν «συναινεί» αν ζητήσει να διατηρηθεί η εγγύηση της αυξημένης πλειοψηφίας των 3/5 του όλου αριθμού των βουλευτών ( 180/300) στη δεύτερη Βουλή, την και αναθεωρητική.
Το συναινετικό κλίμα δεν διαμορφώνεται ξαφνικά και μόνο για την αναθεώρηση, η ολοκλήρωση της οποίας προϋποθέτει εκλογές, κύριο θέμα των οποίων θα είναι η κατάσταση και η προοπτική της χώρας και των πολιτών της και ο σχηματισμός κυβέρνησης και όχι η αναθεώρηση, όσο σοβαρό και αν είναι το περιεχόμενό της. Η συναίνεση είναι αποτέλεσμα σοβαρής και συνεχούς επεξεργασίας που αφορά την αντίληψη περί θεσμών και συνταγματικής νομιμότητας.
Δεν υπάρχουν, συνεπώς, οι προϋποθέσεις της αναθεωρητικής συναίνεσης, γιατί τις κατέστρεψε μια πολυετής αλαζονική συμπεριφορά που παραβίαζε συστηματικά θεμελιώδη δικαιώματα, όπως το απόρρητο των επικοινωνιών, που υποβάθμισε τις ανεξάρτητες αρχές και ενέπαιξε την αναγκαία για τη στελέχωσή τους αυξημένη πλειοψηφία στην περίπτωση της ΑΔΑΕ, ενώ δήθεν δεν μπόρεσε να τη συγκεντρώσει για όλες τις άλλες, που ευτέλισε τις κοινοβουλευτικές διαδικασίες για τη συγκρότηση εξεταστικών επιτροπών σε όλες τις περιπτώσεις και κυρίως αυτές των υποκλοπών και του ΟΠΕΚΕΠΕ, που αγνόησε αναιτιολόγητα και προκλητικά τη νομοθετημένη γνώμη των ολομελειών των ανωτάτων δικαστηρίων στη διαδικασίας επιλογής της ηγεσίας της δικαιοσύνης. Ας πάμε όμως στις αναθεωρητικές προτάσεις που ήδη ανακοινώθηκαν.
Απάνθισμα συνταγματικού λαϊκισμού
Βεβαίως είναι προϋπόθεση για την αποκατάσταση της στοιχειώδους εμπιστοσύνης των πολιτών προς τους θεσμούς η δραστική αναθεώρηση του άρθρου 86 που ισχύει από το 1864, στον πυρήνα του από το 1822. Φτάσαμε όμως στο σημείο αυτό, παρότι πολλοί πρώην υπουργοί παραπέμφθηκαν ενώπιον των τακτικών ποινικών δικαστηρίων με κατηγορίες για νομιμοποίηση εσόδων χωρίς εφαρμογή του άρθρου 86 και παρότι η κυβέρνηση ΣΥΡΙΖΑ / ΑΝΕΛ, προκειμένου να στήσει τη σκευωρία Novartis, ακολούθησε τη γραμμή ότι το άρθρο 86 δεν εφαρμόζεται και παρέπεμψε τους πολιτικούς της αντιπάλους στην τακτική Δικαιοσύνη! Αντιθέτως, η κυβέρνηση της Νέας Δημοκρατίας, προκειμένου να προστατεύσει τα μέλη της, χρησιμοποίησε το άρθρο 86 ως θώρακα, καταστρατηγώντας το στην υπόθεση των Τεμπών και παρακάμπτοντάς το στην υπόθεση του ΟΠΕΚΕΠΕ. Τώρα, λοιπόν, όντως πρέπει να το αναθεωρήσουμε παρότι το 2019 η Νέα Δημοκρατία το αναθεώρησε και μπορούσε να προσθέσει όσες εγγυήσεις ήθελε.
Τώρα ο Πρωθυπουργός θέλει η χώρα να κινηθεί στον ρυθμό του άρθρου 16 για τα μη κρατικά πανεπιστήμια, ενώ το ζήτημα αντιμετωπίστηκε με την ερμηνεία της διάταξης από την Ολομέλεια του ΣτΕ και οποιαδήποτε αναθεωρημένη διατύπωση μπορεί να υπολείπεται της ερμηνείας αυτής και να διατηρεί ανοικτό το ενδεχόμενο της σύγκρουσης με το ενωσιακό δίκαιο. Πρέπει άρα να αναθεωρηθεί το άρθρο 16 εφόσον λύνονται προβλήματα και δεν δημιουργούνται νέα.
Κατά την ίδια λογική του αναθεωρητικού λαϊκισμού, επειδή πάσχει η δημόσια διοίκηση, αναγκαία καινοτομία είναι κατά τον Πρωθυπουργό η κατάργηση της μονιμότητας των δημοσίων υπαλλήλων που κατά το ισχύον Σύνταγμα μπορούν να απολυθούν εάν είναι ανεπαρκείς ή παραβατικοί. Αναρωτιέμαι ρητορικά, αφού η δικαιοσύνη έχει τόσα προβλήματα, γιατί η κυβέρνηση δεν προτείνει την ακόμη πιο «ρηξικέλευθη» ιδέα της κατάργησης της ισοβιότητας των δικαστών ώστε να υπερβούμε μονομιάς τις σχετικές επιδόσεις του κ. Όρμπαν και να κινητοποιήσουμε την ΕΕ και το Συμβούλιο της Ευρώπης ;
Υπάρχει, λέει η κυβερνητική πρόταση, επείγουσα ανάγκη να περιορισθεί σε μία, εξαετούς διάρκειας, η θητεία του Προέδρου της Δημοκρατίας που τώρα εκλέγεται ακόμη και από τη σχετική μονοκομματική πλειοψηφία των παρόντων, αλλά η πρακτική της μίας θητείας ήδη εφαρμόστηκε με την μη ανανέωση της θητείας της προηγούμενης ΠτΔ χωρίς να έχει προηγηθεί αναθεώρηση του Συντάγματος. Τι κομίζει η πρόταση αυτή όταν έχει αλλάξει η πλειοψηφία εκλογής του ΠτΔ;
Το δημοσιονομικό φρένο βεβαίως έχει σημασία και έχω μιλήσει πολλές φορές για την σημασία της δημοσιονομικής επίγνωσης, αλλά ήδη ισχύει με αυξημένη νομική δύναμη ως ρητή πρόβλεψη του Συμφώνου Σταθερότητας, χωρίς να έχει ανακόψει την πρακτική των πακέτων παροχών που εξαγγέλονται κατά καιρούς με το βλέμμα στις κάλπες ή τις δημοσκοπήσεις. Η συζήτηση για το θέμα αυτό θα γίνει ταυτόχρονα με τη συζήτηση για τις παροχές του τελευταίου και προεκλογικού χρόνου της τρέχουσας βουλευτικής περιόδου και έτσι θα δούμε αν και κάτι τέτοιο θα ενισχύσει το κανονιστικό κύρος του Συντάγματος. Φοβούμαι το αντίθετο.
Θα ήταν, συνεπώς, επικίνδυνο και βλαπτικό για τους θεσμούς να αφήσουμε να εξελιχθεί η αναθεώρηση σε μια παγίδα συνταγματικού λαϊκισμού. Χρειάζεται μεγάλη και ευρείας συμμετοχής και στήριξης προσπάθεια προκειμένου η συζήτηση για την αναθεώρηση να καταστεί άσκηση θεσμικής αυτογνωσίας και μοχλός για τη διαμόρφωση μιας ολοκληρωμένης εθνικής στρατηγικής.
Ο κ. Ευάγγελος Βενιζέλος είναι ομότιμος καθηγητής του Συνταγματικού Δικαίου στη Νομική Σχολή ΑΠΘ, πρώην αντιπρόεδρος της Κυβέρνησης, πρώην πρόεδρος του ΠΑΣΟΚ, γενικός εισηγητής της αναθεώρησης του 2001.
