Ροή
Μετά τον εκτροχιασμό του 2015 και την υπογραφή του τρίτου ελληνικού προγράμματος (Μνημονίου) τον Αύγουστο του 2016, η ελληνική δημοσιονομική πολιτική χαρακτηρίζεται από τρία βασικά στοιχεία. Πρώτο, είναι εξ’ ορισμού ιδιαίτερα περιοριστική αφού, με βάση τους στόχους του προγράμματος, στοχεύει σε κλιμακωτά αυξανόμενα πρωτογενή πλεονάσματα. Δεύτερο, στη πράξη τα πρωτογενή πλεονάσματα είναι, ή σχεδιάζονται να είναι, υψηλότερα από τους στόχους τους προγράμματος (για το 2016, 3.7% του ΑΕΠ έναντι στόχου 0.5%, για το 2017, πρόβλεψη 2.5% έναντι στόχου 1.75%, και για το 2018, προϋπολογισθέν πλεόνασμα 3.8% έναντι στόχου 3.5%). Τρίτο, τα πλεονάσματα επιδιώκονται κυρίως μέσω μεγάλης αύξησης φόρων, και δευτερευόντος, μείωσης δαπανών για δημόσιες επενδύσεις. Ταυτόχρονα το ελληνικό Δημόσιο εξακολουθεί να διατηρεί υψηλές ληξιπρόθεσμες οφειλές προς τον ιδιωτικό τομέα.
Από όλες τις οπτικές γωνίες, η δημοσιονομική πολιτική που ακολουθεί η κυβέρνηση είναι παράδοξη. Σε ότι αφορά το ύψος των πλεονασμάτων, και σε όρους άριστης μακροοικονομικής πολιτικής, εφόσον η ελληνική οικονομία παραμένει σε καθεστώς αρνητικού παραγωγικού κενού (δηλαδή παράγει προϊόν λιγότερο από τις παραγωγικές δυνατότητές), η μακροοικονομική πολιτική οφείλει να στοχεύει στη βελτίωση των συνθηκών ζήτησης. Βεβαίως, με το λόγο δημοσίου χρέους ως προς ΑΕΠ στη περιοχή του 180%, επιβάλλεται δημοσιονομική υπευθυνότητα. Εντούτοις, η υπέρβαση των ήδη υπερβολικών στόχων πλεονάσματος, η περικοπή του προγράμματος δημοσίων επενδύσεων (που έχουν το υψηλότερο πολλαπλασιαστικό αποτέλεσμα ανάμεσα στο σύνολο των δημοσίων δαπανών) και η επιλογή της κυβέρνησης να διατηρεί υψηλά ληξιπρόθεσμα χρέη προς τον ιδιωτικό τομέα (όταν μάλιστα ο τελευταίος λειτουργεί υπό καθεστώς χρηματοοικονομικής ασφυξίας) κινούνται ακριβώς προς την αντίθετη κατεύθυνση – όχι μόνο δεν βελτιώνουν τις συνθήκες ζήτησης, αντιθέτως τις επιβαρύνουν. Το παράδοξο γίνεται ακόμα μεγαλύτερο όταν την πολιτική αυτή ασκεί μια κυβέρνηση της οποίας η δεδηλωμένη οικονομική φιλοσοφία είναι ο παραδοσιακός, αφελής κεϋνσιανισμός, στα πλαίσια του οποίου η ζήτηση αποτελεί το άλφα και το ωμέγα της οικονομικής πολιτικής.
Τα παράδοξα επεκτείνονται και στο μείγμα της δημοσιονομικής πολιτικής. Η σύγχρονη οικονομική βιβλιογραφία δείχνει ότι προγράμματα δημοσιονομικής προσαρμογής που στηρίζονται σε μειώσεις δαπανών είναι πολύ πιο επιτυχημένα σε σχέση με αυτά που στηρίζονται σε αυξήσεις φόρων, και σε ότι αφορά την επίτευξη των δημοσιονομικών στόχων και σε όρους οικονομικής ανάπτυξης. Αυτό συμβαίνει γιατί οι αυξήσεις φόρων μειώνουν τα κίνητρα για εργασία και επενδύσεις και αυξάνουν τα κίνητρα για φοροδιαφυγή. Έτσι, οι αυξήσεις φόρων κάνουν δυσκολότερη την επίτευξη των δημοσιονομικών στόχων, ειδικά, σε περιπτώσεις όπως της Ελλάδας, όπου η δημοσιονομική προσαρμογή εκτείνεται σε μεγάλο βάθος χρόνου. Ταυτόχρονα, μέσα από την αρνητική τους επίπτωση στις επενδύσεις και την εργασία, οι φόροι επιβαρύνουν την πλευρά προσφοράς, μειώνοντας τον μακροχρόνιο ρυθμό ανάπτυξης.
Μια πιθανή ερμηνεία της παρούσας δημοσιονομικής πολιτικής είναι οι ιδεολογικές αναφορές της κυβέρνησης, σύμφωνα με την οποία η τελευταία επιδιώκει αναδιανομή εισοδήματος από τα υψηλότερα στα χαμηλότερα εισοδηματικά στρώματα. Η ερμηνεία αυτή είναι μάλλον παραπλανητική. Πρώτο, η διεθνής εμπειρία δεν επιβεβαιώνει ότι η αύξηση φόρων αναμφισβήτητα οδηγεί σε μείωση της ανισότητας, σε πολλές μάλιστα περιπτώσεις παρατηρείται το αντίθετο. Τα πρόσφατα στοιχεία για την Ελλάδα ενισχύουν αυτή την παρατήρηση. Σύμφωνα με την Παγκόσμια Τράπεζα, κατά την εφαρμογή του πρώτου Μνημονίου (2010- πρώτο εξάμηνο 2012), όταν η δημοσιονομική προσαρμογή στηρίχθηκε σε αυξήσεις φόρων, ο δείκτης εισοδηματικής ανισότητας Gini αυξήθηκε από 33.6 το 2009 στο 36.3 το 2012. Αντίθετα, κατά την εφαρμογή του δευτέρου Μνημονίου (δεύτερο εξάμηνο 2012-2014), όταν η δημοσιονομική πολιτική στηρίχθηκε κυρίως σε μειώσεις δαπανών, ο δείκτης ανισότητας μείωθηκε από 36.3 το 2012 στο 35.8 το 2014 (τα στοιχεία της περιόδου 2015-2017 δεν είναι ακόμα διαθέσιμα). Δεύτερο, τα τελευταία τρία χρόνια, η κυβέρνηση αυξάνει (και) τους έμμεσους φόρους που αναλογικά πλήττουν κυρίως τα ασθενέστερα στρώματα. Και τρίτο, η μείωση της εισοδηματικής ανισότητας προϋποθέτει την μείωση της φοροδιαφυγής μέσα από την επέκταση της φορολογικής βάσης σε κατηγορίες εισοδημάτων όπου η φορολογική νομοθεσία εφαρμόζεται ατελώς. Στην περίπτωση της Ελλάδας, τα έσοδα από αυτές τις πηγές όχι μόνο δεν αυξάνονται, αντίθετα δείχνουν τάσεις σημαντικής μείωσης (π.χ. σε σχέση με το 2015, το 2016, τα εισοδήματα που δηλώθηκαν από τους ελεύθερους επαγγελματίες ήταν μειωμένα κατά 20%)
Η κυβέρνηση δεν μπορεί παρά να παρατηρεί τις αρνητικές επιπτώσεις της υπερφορολόγησης στα πεδία της βραχυχρόνιας οικονομικής δραστηριότητας και μακροχρόνιας ανάπτυξης, καθώς και την αδυναμία της να επιτύχει αναδιανομή εισοδήματος. Ταυτόχρονα, η επιβολή αυξημένης φορολογίας είναι πολιτικά επιζήμια, αφού δημιουργεί πολιτικό κόστος. Τότε, το ερώτημα είναι, γιατί η κυβέρνηση εξακολουθεί να την εφαρμόζει; Μια υπόθεση είναι οι ιδεοληπτικές της αγκυλώσεις. Κρίνοντας από σχετικές δηλώσεις κορυφαίων υπουργών (π.χ. επανηλλειμένες επιθετικές αναφορές του κ. Τσακαλώτου στη Βουλή εναντίον της μεσαίας τάξης) αλλά και την πολιτική που ακολουθεί η κυβέρνηση σε σειρά σημαντικών ζητημάτων (π.χ. επένδυση στο Ελληνικό), η ερμηνεία αυτή όντως έχει βάση. Εντούτοις, πάνω απ’ όλα η κυβέρνηση είναι πολιτικός οργανισμός. Και ως τέτοιος, αυτό που πρωτίστως την ενδιαφέρει είναι η παραμονή της στην εξουσία ή, αν αυτό δεν είναι εφικτό, η μεγιστοποίηση της εκλογικής της επιρροής. Εκεί βρίσκεται η πηγή της υπερφορολόγησης: Στο πεδίο της πολιτικής σκοπιμότητας.
Στην οικονομική επιστήμη, η ερμηνεία της μακροοικονομικής πολιτικής με αναφορά σε πολιτικές επιδιώξεις είναι μια καλά εδραιωμένη ερευνητική περιοχή, υπό τον τίτλο πολιτικός οικονομικός κύκλος (political business cycle). Με βάση τη θεωρία του πολιτικού οικονομικού κύκλου, εν όψει εκλογών οι κυβερνήσεις αυξάνουν την αγοραστική δύναμη των ψηφοφόρων εφαρμόζοντας επεκτατική νομισματική και δημοσιονομική πολιτική (π.χ. μειώσεις επιτοκίων και φόρων και αυξήσεις προσφοράς χρήματος και δημοσίων δαπανών). Ο στόχος είναι να επιτευχθεί πρόσκαιρη αύξηση της οικονομικής δραστηριότητας και μείωση της ανεργίας, έτσι ώστε η κυβέρνηση να αποκομίσει πολιτικά οφέλη στις επερχόμενες εκλογές. Όμως, οι επεκτατικές προεκλογικές πολιτικές δημιουργούν δημοσιονομικά ελλείματα και πληθωριστικές πιέσεις, που οδηγούν σε αναστροφή τους αμέσως μετά τις εκλογές, δημιουργώντας έτσι πολιτικά υποκινούμενες οικονομικές διακυμάνσεις (εξ ου και ο τίτλος πολιτικός οικονομικός κύκλος). Η θεωρία προβλέπει ότι όσο μικρότερη είναι η πιθανότητα επανεκλογής της κυβέρνησης, τόσο μεγαλύτερη είναι η προεκλογική νομισματική και δημοσιονομική επέκταση που εφαρμόζει. Αυτό γίνεται αφενός για να μειώσει η κυβέρνηση την έκταση της εκλογικής της ήττας, αφετέρου για να δεσμεύσει την αντιπολίτευση σε μη δημοφιλείς περιοριστικές πολιτικές μετά τις εκλογές. Με αυτό τον τρόπο η απερχόμενη κυβέρνηση μεγιστοποιήσει τις πιθανότητες εκλογής της μετά την κυβερνητική θητεία της αντιπολίτευσης. Οι αυξημένες διακυμάνσεις που προκαλεί ο πολιτικός οικονομικός κύκλος έχουν σημαντικό μαχροχρόνιο κόστος ανάπτυξης. Για το λόγο αυτό, πολλές χώρες έχουν εισάγει θεσμούς που αποβλέπουν στον μετριασμό της υπερβολικής πολιτικοποίησης της οικονομικής πολιτικής. Τέτοιοι θεσμοί είναι η ανεξαρτησία της κεντρικής τράπεζας και νομικοί περιορισμοί σε ότι αφορά το ύψος του δημοσίου χρέους.
Η Ελλάδα σήμερα δεν έχει αυτόνομη νομισματική πολιτική, η δε δημοσιονομική της πολιτική, τελεί υπό τους αυστηρούς περιορισμούς του τρίτου Μνημονίου. Ετσι, η κυβέρνηση, δεν μπορεί να εφαρμόσει την κλασική πολιτική που προβλέπει η θεωρία του πολιτικού κύκλου, δεν μπορεί δηλαδή να μοιράσει χρήματα δανειζόμενη από τις διεθνείς αγορές ή αυξάνοντας την προσφορά χρήματος. Εκεί ακριβώς βρίσκεται ο θεμέλιος λίθος της υπερφορολόγησης. Η κυβέρνηση προσπαθεί να υπερκαλύψει τους στόχους του Μνημονίου υπερφορολογόντας γιατί αυτός είναι ο μόνος τρόπος να μοιράσει χρήματα με πολιτικά κριτήρια. Η κυβέρνηση θα χρησιμοποιεί τα έσοδα της υπερφορολόγησης, και δεν θα μειώνει, όσο μπορεί, το ύψος των ληξιπροθέσμων του Δημοσίου προς τον ιδιωτικό τομέα, προκειμένου να διαθέτει ρευστότητα προς ικανοποίηση ομάδων στις οποίες κρίνει ότι μεγιστοποιεί την εκλογική της επιρροή. Με την ίδια προεκλογική λογική, η κυβέρνηση όπου μπορεί θα ικανοποιεί συντεχνιακά συμφέροντα (βλέπε π.χ. περίπτωση Taxibeat) και δεν θα μειώνει τις μη παραγωγικές δημόσιες δαπάνες (βλέπε π.χ. μετακλητοί υπάλληλοι, ΔΕΚΟ κλπ). Με βάση τα στοιχεία πρόσφατης έρευνας του οργανισμού διαΝΕΟσις για τη φτώχεια στην Ελλάδα, οι ομάδες στις οποίες στοχεύει η κυβέρνηση βρίσκονται σε πολύ καλύτερη θέση από τα οικονομικά ασθενέστερα στρώματα του ελληνικού πληθυσμού, τα οποία σε καθαρούς όρους, και παρά τον επικοινωνιακό εξωραϊσμό που επιχειρεί η κυβέρνηση, υφίστανται σημαντικές επιβαρύνσεις από την κυβερνητική φορολογική πολιτική - με άλλα λόγια η υπερφορολόγηση δεν έχει καμία πραγματική αναφορά στη μείωση των ανισοτήτων. Η κυβέρνηση εκτιμά ότι θα χάσει τις επόμενες εκλογές και γι’αυτό υπερφορολογεί με αυξανόμενη ένταση, διατηρεί και αυξάνει τις μη παραγωγικές δαπάνες του ευρύτερου δημόσιου τομέα και δεν προωθεί τις απαιτούμενες μεταρρυθμίσεις στην πλευρά της προσφοράς της οικονομίας. Το κάνει προκειμένου να εξασφαλίσει διαχειρίσημη εκλογική ήττα και να δεσμεύσει την επόμενη κυβέρνηση σε πολιτικές που υπολογίζει ότι θα της προξενήσουν πολιτικό κόστος στις μεθεπόμενες εκλογές, αυτές που θα ακολουθήσουν την κυβερνητική θητεία της σημερινής αντιπολίτευσης.
Συνοψίζοντας, η υπερφορολόγηση είναι η έκφραση του πολιτικού οικονομικού κύκλου κάτω από τους περιορισμούς που επιβάλλουν οι δημοσιονομικοί στόχοι του τρίτου Μνημονίου. Είναι συνειδητή επιλογή της κυβέρνησης με σαφή πολιτικά κριτήρια. Αυτό βέβαια δεν την καθιστά λιγότερο επιζήμια. Στον παραδοσιακό πολιτικό οικονομικό κύκλο, ενυπάρχει το στοιχείο της συμμετρίας: λίγο εως πολύ το σύνολο των κοινωνικών ομάδων οφελούνται από την προεκλογική επέκταση και συνεισφέρουν στην μετεκλογική σταθεροποίηση. Στο σημερινό ελληνικό πολιτικό κύκλο, η φορολογική επιδρομή είναι δεδηλωμένα στοχευμένη εις βάρος του πιο παραγωγικού τμήματος της ελληνικής μεσαίας τάξης, και λιγότερο φανερά αλλά εξίσου πραγματικά εις βάρος των ασθενέστερων εισοδηματικών τάξεων. Αυτό πολλαπλασιάζει το οικονομικό κόστος του εν εξελίξει πολιτικού κύκλου, αφού πλήττει ασύμμετρα την αναπτυξιακή ατμομηχανή της ελληνικής οικονομίας (δηλαδή τους εργαζόμενους και τις επιχειρήσεις του ιδιωτικού τομέα) και ταυτόχρονα διευρεύνει, φτωχοποιεί περαιτέρω και πολιτικά ριζοσπατικοποιεί, τα ασθενέστερα οικονομικά στρώματα, ενώπιον των οποίων η κυβέρνηση σπεύδει στη συνέχεια να παρουσιαστεί ως προστάτης. Η θεωρία του πολιτικού οικονομικού κύκλου είναι μια θεωρία πολιτικού ρεαλισμού, η εφαρμογή της όμως στην Ελλάδα του σήμερα ανάγεται στη σφαίρα του πολιτικού κυνισμού.
